府，特别是下面的县、区、乡，是存在有两套政权的。
一套是由边区政府委派的县长和政府工作人员，一套是由国民党政府委派的县长和政府官员。在绥德地区，国民党陕西省政府还委派了一个行政督察专员。
形成这种奇怪现象有它的历史原因。有些县，如绥德附近的米脂、吴堡、安定、清涧、延川、延长等县，原属陕北老革命根据地，三六年红军东征时，国民党趁机侵占。
国共合作抗日达成协议后，这些县都划归边区政府管辖，但是，国民党原先的县长和政府官员仍然把政权紧紧抓在手里。另外一些县，是西安事变前后红军从东北军、西北军手中接防，后由国民党政府正式划归边区的，红军驻防后陆续建立了政府机构，但国民党原先的县长和政府官员仍然存在。
双重政权的存在，对陕甘宁边区极其不利，既无法统一政令军令，也无法有效治理发展，还埋下了国共摩擦的隐患。开始，双方尚能相安无事，有事也能协商解决。