家财政困难，需要进一步开放土地制度。
因为有人交不起税赋，可以允许其借钱，或者进一步放开土地私有化，允许自由买卖。
这样一来，有人陷入困境，可以抵押转让土地，来完成国家税赋，国家也可以从土地转让中获取更多的交易税。
周厉王和荣公正愁着如何增加国家税赋，一听太傅有办法，周厉王听完后，觉得确实可以增加税收，还能稳定那些欠宗周税赋的人，不至于把他们逼成流民。
于是周厉王将此项差事交给太傅申侯办理，申侯借此机会将周公，召公，毕公调任大司徒，大司寇和周九师主帅。掌管了国家土地建设，司法体系和部分宗周军队的建设权。
申侯和毕公，周公，召公四国并且暗地签订联盟，毕公负责召集国人进入军队充数。
周公，召公负责土地合并，申侯辅则将申戎，姜戎归到三国替三国国君耕作土地。
公元前861年，在申侯主持的新政下，宗周前期确实税收增加，然后随着土地合并完毕，四国国君和卿士们，依靠着自己固定的贡赋按时缴纳给周天子。
然而令人意想不到的是，申侯等人将国内不管是国人还是野人，竟然都被四国联合起来，统统转化为了周九师的士族阶层。
这些人无需缴纳任何赋税，却能享受到士族军队免除税赋的政策。
但实际上，他们不过是徒有虚名罢了。真正具有战斗力的周九师人数，大约只有六千左右，而且其中大部分都是来自申夷和胡人。
随着时间的推移，土地逐渐被兼并，宗周的税收急剧下降，呈现出断崖式的滑落态势。
与此同时，四国则持续不断地开垦荒地，使得整个西部地区都成为了申侯、周公、召公和毕公的崭新领土。
随着欲望的不断膨胀，申侯指使他的外甥赵安父，趁着为周天子养马屯田的机会，在赵城一带向北扩张开拓荒地。
赵安父与毕国联手合作，从太行山南鳌一直到绵山之间，大规模地砍伐树木，将山脚下方圆数里之地开辟成了数千亩的肥沃良田，并将其命名为“千亩”。
申侯趁机把自己所属的大量姜戎人口调到了千亩，同时还安排了许多西戎人在此负责养马和守卫。